2001 ff.: Der permanente Ernstfall

Am 18. Oktober 2001 steht Otto Schily im Bundestag und sagt einen Satz, der die kommenden Jahre deutscher Innenpolitik zusammenfasst. Man dürfe Freiheit und Sicherheit nicht gegeneinander ausspielen. Dann formuliert er seine Reihenfolge: „Sicherheit ist die Voraussetzung von Freiheit.“

Ein bemerkenswerter Satz. Schily hatte Gudrun Ensslin und Horst Mahler verteidigt, 1980 war er Mitgründer der Grünen, 1989 wechselte er zur SPD. Und 2001, mit 69 Jahren, wird ausgerechnet der frühere Bürgerrechtsanwalt zum Architekten eines neuen deutschen Sicherheitsstaats.

Fünf Wochen zuvor hatten die Anschläge vom 11. September die Vorstellung erschüttert, westliche Gesellschaften könnten sich durch offene Grenzen, liberale Rechtsordnungen und internationale Vernetzung zugleich sicherer und freier machen. In Deutschland kam noch etwas hinzu: Einige der Attentäter hatten jahrelang in Hamburg gelebt und studiert. Der Terror hatte eine deutsche Adresse.

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Die Regierung von Gerhard Schröder versprach den USA „uneingeschränkte Solidarität“, und der Ausnahmezustand, der damals begann, sah anders aus, als man sich Ausnahmezustände gemeinhin vorstellt. Keine Panzer auf den Straßen, keine Ausgangssperren. Er kam in Form von Gesetzesänderungen, neuen Datenzugriffen und erweiterten Zuständigkeiten. Der Ausnahmezustand wurde nicht ausgerufen, sondern verwaltet.

Schon wenige Wochen nach den Anschlägen verabschiedete die rot-grüne Bundesregierung ein erstes Sicherheitspaket. Sicherheitsbehörden bekamen mehr Geld und Personal, das sogenannte Religionsprivileg im Vereinsrecht wurde gestrichen. Religiöse Vereinigungen konnten nun wie andere Vereine verboten werden, wenn sie sich gegen die verfassungsmäßige Ordnung richteten oder strafbare Zwecke verfolgten.

Das zweite Paket reichte weiter. Am 14. Dezember 2001 beschloss der Bundestag das Terrorismusbekämpfungsgesetz, Anfang Januar 2002 trat es in Kraft. Nachrichtendienste bekamen neue Möglichkeiten, Auskünfte bei Banken, Luftfahrtunternehmen und Telekommunikationsanbietern einzuholen. Das Ausländerrecht wurde verschärft. Für Pässe und Personalausweise schuf der Gesetzgeber die Möglichkeit biometrischer Merkmale – der elektronische Reisepass mit digitalem Gesichtsbild kam 2005, ab 2007 wurden zusätzlich Fingerabdrücke in ihm hinterlegt.

Entscheidender als die einzelnen Maßnahmen war die Richtung, in die sie wiesen. Sicherheitspolitik verschob sich von der Reaktion zur Prävention.

Der klassische Rechtsstaat kennt einen relativ einfachen Ausgangspunkt: Jemand tut etwas Verbotenes, der Staat ermittelt und bestraft ihn dann gegebenenfalls. Die neue Sicherheitslogik fragt nicht erst nach einer Tat, sondern schon vorher nach dem Risiko einer möglichen Tat. Wer könnte gefährlich werden? Welche Verbindungen könnten auf ein Netzwerk hindeuten? Welche Daten ergeben zusammen ein Muster?

Das klingt zunächst vernünftig. Ein Staat, der einen Terroranschlag verhindern will, kann schlecht warten, bis er begangen wurde. Aber mit der Frage verändert sich auch der Gegenstand staatlicher Aufmerksamkeit. Nicht mehr nur Verdächtige geraten in den Blick. Sondern Menschen, die Merkmale mit möglichen Verdächtigen teilen.

Kaum etwas zeigte das deutlicher als die Rasterfahndung nach dem 11. September. Polizeibehörden ließen massenhaft Daten abgleichen. Gesucht wurde nach vermeintlichen „Schläfern“, nach jungen Männern mit bestimmten Herkunftsmerkmalen, Religionszugehörigkeiten, Aufenthaltsstatus und Studienbiografien. Allein in Nordrhein-Westfalen wurden rund 5,2 Millionen Datensätze an die Polizei übermittelt. Bundesweit landeten die Daten von ungefähr 32.000 Menschen in einer Datei mit dem Namen „Schläfer“.

Konkrete Anhaltspunkte gegen diese Menschen gab es allerdings nicht, doch gerade das war das Prinzip der Methode. Gesucht wurde nicht nach einem Täter, über den man etwas wusste, sondern nach Menschen, die einem konstruierten Täterprofil ähnelten. Einen „Schläfer“ brachte die Rasterfahndung nicht hervor. 2006 zog das Bundesverfassungsgericht die Grenze: Ohne konkrete Gefahr, urteilte Karlsruhe, darf so nicht gefahndet werden.

Es ist ein Konflikt, der die deutsche Sicherheitspolitik seither begleitet. Auf der einen Seite steht der Wunsch, möglichst früh zu wissen, wo eine Gefahr entstehen könnte. Auf der anderen die Frage, wie früh ein demokratischer Staat seine Bürger eigentlich zu potenziellen Gefährdern erklären darf.

Für muslimische Bürgerinnen und Bürger war diese Frage nach 2001 keine juristische Abstraktion. Moscheen wurden beobachtet, islamische Vereine überprüft, das Aufenthalts- und Sicherheitsrecht enger miteinander verknüpft. Wie sich dieser Generalverdacht im Alltag anfühlte, davon erzählen die drei Protokolle auf den Seiten 28 und 29 in dieser Ausgabe.

Denn die neuen Befugnisse sollten eigentlich nicht für immer gelten. Nach fünf Jahren sollte überprüft werden, ob der Staat diese Instrumente weiterhin brauchte. Das entsprach der Logik des Ausnahmezustands: Eine außergewöhnliche Bedrohung rechtfertigt außergewöhnliche Maßnahmen – aber eben nur so lange, wie die außergewöhnliche Bedrohung besteht.

Doch 2007 wurden die Befugnisse fortgeführt und teilweise erweitert. 2011 erneut. 2015 noch einmal. Jedes Mal ließ sich begründen, warum gerade jetzt kein guter Zeitpunkt war, auf sie zu verzichten. Der islamistische Terror war nicht verschwunden. Neue Anschläge kamen hinzu, neue Formen der Radikalisierung. Zugleich rückte rechtsextremer Terror stärker ins Zentrum der Sicherheitsdebatte. Und dann verschwand die Befristung selbst.

Im November 2020 beschloss der Bundestag mit den Stimmen von Union, SPD und AfD, zentrale Befugnisse aus der Zeit nach dem 11. September überhaupt nicht mehr zu befristen. Im Dezember trat das Gesetz in Kraft. Auskunftsmöglichkeiten gegenüber Luftverkehr, Finanzdienstleistern und Telekommunikationsunternehmen, der Einsatz sogenannter IMSI-Catcher zur Ortung von Mobiltelefonen und weitere Instrumente, die einmal als Antwort auf eine außergewöhnliche Lage eingeführt worden waren, gehörten nun dauerhaft zum Sicherheitsrecht.

Sicherheitsgesetze haben einen politischen Vorteil, der ihre Rücknahme schwierig macht. Ihr Erfolg lässt sich kaum messen. Denn wenn nach Einführung einer neuen Befugnis kein Anschlag geschieht, kann das bedeuten, dass die Maßnahme gewirkt hat. Es kann aber genauso gut bedeuten, dass niemand einen Anschlag plante. Oder dass klassische Polizeiarbeit ihn verhindert hat. Oder internationale Geheimdienstkooperation. Oder Zufall.

Umgekehrt ist die Abschaffung einer Sicherheitsmaßnahme politisch riskant. Sollte danach ein Anschlag geschehen, würde sofort gefragt, warum der Staat auf ein Instrument verzichtet hat, das ihn vielleicht hätte verhindern können.

Vielleicht besteht das wichtigste Erbe des 11. September deshalb nicht in einer bestimmten Überwachungstechnik und auch nicht in einem einzelnen Gesetz. Sondern in einer Gewöhnung, also darin, dass wir uns daran gewöhnt haben, dass Flughäfen Sicherheitszonen sind. Dass biometrische Daten in Pässen stehen. Dass Geheimdienste Informationen bei privaten Unternehmen abfragen. Und dass große Datenbestände für Sicherheitszwecke miteinander verknüpft werden können.

Der Effekt: Heute, 25 Jahre nach dem 11. September, fühlt sich der Ausnahmezustand an wie ein Normalzustand. Nicht wie die Ausnahme.